La Ley de Ordenamiento Territorial es quinceañera.

Opinión 30/11/2023 Dr. Daniel Volpi Avedutto
Daniel Volpii

El 18 de junio de 2008 se promulgó la Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y       Desarrollo Sostenible. Este año se realizaron eventos académicos en virtud de cumplirse los 15 años de esta Ley que cuando nació recibió varias críticas y muchos pensaban que sería inaplicable en la práctica y que pronto sería derogada.
   

En su artículo 1º establece su Objeto y textualmente dice: “La presente ley establece el marco regulador general para el ordenamiento territorial y desarrollo sostenible, sin perjuicio de las demás normas aplicables y de las regulaciones, que por remisión de ésta, establezcan el Poder Ejecutivo y los Gobiernos Departamentales. A tal fin:
a)    Define las competencias e instrumentos de planificación, participación y actuación en la materia.
b)    Orienta el proceso de ordenamiento del territorio hacia la consecución de objetivos de interés nacional y general.
c)    Diseña los instrumentos de ejecución de los planes y de actuación territorial.”
Para conseguir sus objetivos la ley ordena la aplicación de institutos de derecho como la Expropiación, el Derecho de Preferencia y Limitaciones de Construcción. Estos institutos jurídicos delimitan el ejercicio del Derecho de Propiedad Inmueble en función del interés general.
   

El artículo más discutido y polémico es el 65 (Prescripción adquisitiva) que textualmente dice:
     “Aquellas personas cuyo núcleo familiar no supere el nivel de pobreza en sus ingresos y que, no siendo propietarias de inmuebles, sean poseedoras de un predio, no público ni fiscal, con aptitud de ser urbanizado de acuerdo con el instrumento de ordenamiento territorial aplicable, destinado a su vivienda y la de su núcleo familiar durante un período de cinco años, podrán solicitar a la Sede Judicial competente se declare la adquisición del dominio sobre el mismo por el modo prescripción. La posesión deberá ser ininterrumpida y con ánimo de dueño, pública y no resistida por el propietario.
No podrán adquirirse a través de las disposiciones de este artículo, predios o edificios de una superficie que exceda la necesaria para cumplir el fin habitacional básico que establezcan los correspondientes instrumentos de ordenamiento territorial para la zona en que se localice el predio.
No se reconocerá este derecho más de una vez al mismo poseedor.

Cuando el predio sea parte de un inmueble, en que existan otros en similar situación, la prescripción adquisitiva podrá gestionarse colectivamente. En esta situación, podrán considerarse colectivamente las áreas del territorio que determinen los instrumentos de ordenamiento territorial. Las áreas necesarias para las infraestructuras, servicios y espacios públicos prescribirán en favor de la Intendencia Municipal.
La prescripción será declarada por el Juez competente a instancia de los beneficiados o de la Intendencia Municipal, a través del proceso judicial correspondiente el cual estará exonerado de toda tributación; a su vez, podrá ser opuesta como defensa o excepción en cualquier proceso judicial.
En los litigios en aplicación de este instituto, quedará en suspenso toda otra acción, de petición o posesoria, que pueda llegar a interponerse con relación al inmueble.”
   

Como pueden ver, las personas de bajos recursos que hayan poseído un inmueble por 5 años con destino vivienda podrán adquirirlo por prescripción sin haber pagado ningún tributo.
   

El legislador invocó razones de interés general para fundar estas limitaciones, pero desde que se inició la discusión del proyecto hasta su sanción como ley se levantaron voces que entienden que la misma presenta severos vicios de inconstitucionalidad por contrariar los derechos de Propiedad, Seguridad Jurídica, Indemnización Adecuada y Libertad.
   

Recuerdo que unos días antes de ser promulgada la Asociación de Escribanos del Uruguay junto a la Asociación de Agrimensores, brindaron una conferencia de prensa dando a conocer sus posturas respecto a la mencionada Ley. Entre otras cosas sostenían  que:
 A) El texto  no refleja los verdaderos y precisos límites que nuestra Constitución le da al principio de igualdad de los ciudadanos frente a la ley, ni al equilibrio de los conceptos de interés general, o de utilidad y necesidad públicas.
B) Deja librado a la reglamentación varios aspectos de rango legal, que podría llevar a situaciones de inseguridad jurídica para los ciudadanos.
C) El texto de la Ley no es claro, ni de fácil comprensión, y puede dar lugar a interpretaciones ambiguas.
D) No trata en forma exclusiva el Ordenamiento Territorial, excediendo su contenido el concepto de marco normativo.
E) Les  preocupa el futuro de MEVIR, el PIAI, y las urbanizaciones de propiedad horizontal en zona rural, ya sean de origen productivo o turístico, y los fraccionamientos en gestión.
F) Se incursiona en varios temas en los que caben señalar dudas como la Expropiación, el Derecho de Superficie, el Derecho de Preferencia, la Prescripción, las prohibiciones, entre otros.
 

Eso lo decían esos profesionales vaticinando además una Ley de poca duración.
Sin dudas, la Ley 18.308 es de difícil aplicación, han pasado 15 años, pero sigue viva. Hubo una gran cantidad de recursos de inconstitucionalidad contra ella, pero esos recursos re resuelven para el caso concreto.
 

Para aplicarla mejor ameritaría una reforma de la Constitución uruguaya y el régimen general de prescripciones de nuestro Código Civil. La LUC promulgada el 9 de julio de 2020 realizó algunas modificaciones en ese régimen pero son insuficientes.  Cómo explicarle el tema de la prescripción a esa gente que compra un terreno y pasa 5 o 10 años trabajando para edificarlo?.

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